Русская Idea продолжает исследовать исторический контекст развития институтов гражданской самоорганизации в России. Мы уже рассказывали о том, что земское самоуправление к концу XIX века, спустя 30 лет после своего создания, воспринималось лишь одним сегментом центральной власти как неотъемлемая и законная часть общества, и что этот сегмент элиты вынужденно противостоял уже оформившейся к тому моменту идеологии «эффективных менеджеров». В статье историка, исследователя московского земства, Павла Галкина рассматриваются некоторые аспекты взаимоотношения земского самоуправления и губернаторского корпуса в Российской империи, та система «сдержек и противовесов», которая была создана на местном уровне в 1864 году и которая определяла условия жизни локальных сообществ на протяжении всего пореформенного периода истории царской России.
***
Как известно, земские учреждения были созданы в 1864 году для заведования делами, относящимися к местным «хозяйственным пользам и нуждам». Среди них были обязательные и необязательные повинности. К первым относились: дорожная, квартирная и подводная повинности, обеспечение жителей продовольственным капиталом, а также содержание местных казённых учреждений. Расходы на народное здравие и образование считались необязательными.
Какими должны были быть взаимоотношения земского самоуправления с губернаторской властью? Инструменты для взаимодействия и взаимного контроля были весьма разнообразными.
В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» подчёркивалось, что земские учреждения в сфере вверенных им дел действуют самостоятельно. Земство, в свою очередь, не должно было вмешиваться в дела, принадлежащие ведению правительственных, сословных и общественных властей. При этом губернатор имел право приостанавливать постановления земств, если они противоречили закону[1] – а в рамках так называемого административного надзора губернатору представлялись все постановления земских собраний. В течение семи дней «отзыв о согласии или несогласии» губернатор должен был направить земской управе, а по уездным сметам и раскладкам сообщить губернскому собранию ко времени его открытия. Если отзыва в эти сроки не поступало, то постановления собрания считались вступившими в силу. В случае же получения протеста со стороны губернатора земскому собранию следовало рассмотреть обстоятельства, «подавшие повод к возражениям», и сделать окончательное заключение. Повторное постановление земского собрания приводилось в исполнение, но за губернатором сохранялось право под личную ответственность приостановить его исполнение и представить дело на разрешение Правительствующего Сената[2].
Кроме того, начальнику губернии предоставлялось право приостанавливать исполнение «всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам». А в тех ситуациях, когда земства не делали своевременных распоряжений для исполнения обязательных повинностей, губернатор мог с разрешения министра внутренних дел осуществлять «непосредственные исполнительные распоряжения на счет земства»[3]. У земских же собраний сохранялась возможность обжаловать распоряжения губернатора в Сенате.
Взаимоотношения земств с губернской администрацией в 1860-е годы, то есть в первые года существования земств, были проанализированы известным историком земства Борисом Веселовским. По его мнению, конфликты, возникавшие между земствами и губернаторами на начальном этапе, носили «частный, эпизодический характер» и не выходили за пределы «обычных междуведомственных трений»[4]. В большинстве случаев недоразумения возникали в связи с вмешательством полицейских чинов в исполнение земствами натуральных повинностей (Владимирская, Костромская, Нижегородская, Рязанская и Таврическая губернии).
Но известны и случаи более серьезного противостояния. Так, херсонский губернатор П.Н. Клушин уже в первый созыв земских собраний не утвердил председателей управ в Елизаветградском и Херсонском уездах, а во всех конфликтных ситуациях, связанных с исполнением земствами своих обязанностей, занимал откровенно антиземскую позицию. Отношения губернской администрации и земства обострились до такой степени, что в дело пришлось вмешаться министру внутренних дел, который поручил начальнику Новороссийского края разобраться с возникшими противоречиями. Любопытно, что в итоге П.Н. Клушин был удален из губернии, будучи назначен сенатором, а следующие губернаторы выстраивали отношения с земством на рациональных основаниях. Как отмечалось в отчетах губернской земской управы, «…отношения земских учреждений к правительственным учреждениям делались нормальнее»[5].
В основном же внимание губернаторов концентрировалось на вопросах, связанных с утверждением смет и раскладок уездных сборов. Подсчеты по Московской губернии показывают, что с 1865 по 1892 года губернское собрание рассмотрело 265 губернаторских протестов на уездные сметы, и в 44% случаев гласные заявили о несогласии с позицией начальника губернии[6]. В тех случаях, когда губернатор все-таки настаивал на невозможности применения смет, дело передавалось в Сенат. Любопытно, что почти в половине случаев правомерным признавалось решение губернского земского собрания.
Характерным в этом отношении является дело о протесте губернатора на уездные сметы и раскладки, рассматривавшееся в Сенате в марте 1873 года. Заявленные им претензии по Бронницкому уезду были удовлетворены, а по уездам Верейскому, Клинскому и Коломенскому, где земства решили направить средства на образование запасных капиталов, не имеющих определенного назначения, протест губернатора был признан «не заслуживающим уважения»[7].
В сенатской практике встречались дела, при рассмотрении которых рапорты губернаторов получали безоговорочную поддержку, но нередкими являлись и случаи, когда в указе говорилось, что Сенатом «…не усматривается законных оснований к отмене опротестованного… губернатором постановления», и его рапорт оставался «без последствий»[8]. Во всех эпизодах критерий принятия сенатских решения был один – соответствие тех или иных требований губернатора действующему законодательству.
В отдельных решениях Сената последовательная реализация принципа законности могла даже произвести впечатление, что высшая инстанция занимала проземскую позицию. Так, в 1873 года в ответ на рапорт московского губернатора о незаконности постановлений Серпуховского земского собрания, в том числе о введении обязательного начального образования, сенаторы не сочли возможным согласиться с представленными доводами. В журнале заседания говорилось, что земские постановления «…не были окончательными, а служили лишь выражением ходатайств Серпуховского земства, удовлетворение или отказ в коих зависел вполне от усмотрения того Правительства, на разрешение коего ходатайства эти должны были поступить и … что земству принадлежит полное право заявлять высшему правительству о своих пользах и нуждах»[9].
Сенатская практика по земским вопросам рассматривалась в монографии Андрея Ярцева. С 1864 по 1890 года автор выявил 397 таких дел, из которых губернаторами было инициировано 55%, Сенатом – 22%, земствами – 13% и по 5% приходилось на долю Министерства внутренних дел и частных лиц. Большинство дел касались земских смет, выборов и организации работы земских учреждений, а также исполнения обязательных повинностей и земских ходатайств.
По мнению Ярцева, «Сенат отказывал губернаторам в более жесткой форме, чем земствам». В подтверждение этой мысли приводится высказывание из материалов Первого департамента, относящееся к 1867 году: «Губернское правление не может своей властью уничтожать распоряжения земских управ… не должны быть допускаемы действия, клонящиеся к поколебанию доверия к земским учреждениям»[10]. В 1869 году сенаторы назвали «злоупотреблением властью» публикацию в губернских ведомостях одним из губернаторов земских постановлений со своими возражениями.
Однако общие итоги сенатской практики показывают, что губернаторские протесты находили поддержку в 49% случаев, а в пользу земств было принято всего 34% решений, остальные указы носили нейтральный характер. Как полагает Ярцев, эти показатели свидетельствуют о том, что «большинство протестов губернаторов были достаточно основательными»[11].
Как известно, положение земств заметно изменилось после так называемой «земской контрреформы» 1890 года. Существенно изменилась форма административного надзора за земством. Появился специальный орган – губернское по земским делам присутствие, переименованное после издания Городового положения 1892 года в губернское по земским и городским делам присутствие. Оно было сложным и, если можно так выразиться, коллегиальным по составу: власть там представляли губернатор, вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор Окружного суда, губернский предводитель дворянства, а органы самоуправления – председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и представитель от губернского земского собрания[12].
Решения в присутствии принимались большинством голосов. Если губернатор не был согласен с мнением большинства членов присутствия, то имел право приостановить исполнение решения и представить дело на рассмотрение министра внутренних дел, который, в свою очередь, мог либо согласиться с решением присутствия или же направить дело в Сенат «с представлением об отмене оного»[13].
Материалы Московского по земским и городским делам присутствия показывают: из общего количества 808 дел более половины (55,4%) приходилось на протесты губернаторов, остальные дела начинались по обращениям органов самоуправления, представителей государственных структур, частных и юридических лиц[14]. При этом губернаторы по-прежнему волновали составление смет (126 дел), организация работы земств и ответственность служащих (суммарно 155 дел). Определенный процент протестов губернаторов касался нарушений законодательства в период избирательных кампаний (52 дела). При этом гораздо меньше волновали губернаторов земские постановления о взаимоотношениях с государственными учреждениями, издании обязательных постановлений, исполнении обязательных повинностей и вопросах налогообложения.
Наибольший интерес представляют протесты губернаторов, связанные с попытками уездных земств создать новые коллегиальные структуры – участковые советы и попечительства, советы по народному образованию и комиссии для разработки программы народных чтений. Все эти начинания неизменно пресекались в рамках административного надзора, и лишь один-единственный раз мнение губернатора не получило поддержки в присутствии, когда последнее признало возможным приглашение Волоколамской управой особого лица для заведования училищной частью. Также земства стремились издавать разного рода инструкции, программы и правила, договариваться с фабрикантами. Все постановления такого рода были одобрены присутствием, но в одном случае губернатор все-таки приостановил исполнение решения, направив свой протест на заключение министра внутренних дел.
Среди протестов губернаторов на земские постановления, явно превышавшие их компетенции, встречаются такие, как установление школьного праздника 19 февраля в честь отмены крепостного права, назначение «дня для говения учеников» земских школ или о «взыскании долгов за посевные семена наложением ареста на посевы»[15]. Закономерным итогом их рассмотрения в присутствии стала отмена решений земских собраний.
В целом, из общего количества протестов губернаторов, связанных с организацией работы земских учреждений, 83% получили поддержку в присутствии. Однако столь высокий показатель свидетельствует не о предвзятости членов присутствия, а об обоснованности протестов губернаторов.
Сенатская практика по земским вопросам на рубеже XIX–XX веков не претерпела существенных изменений и по вопросам, представляющим интерес для местных сообществ, сенаторы, как правило, поддерживали земские постановления.
Многие земские собрания допускали однотипную ошибку при определении денежного содержания земских служащих, не производя его закрытым голосованием. В 1894 году Дмитриевское уездное земское собрание внесло в смету средства на вознаграждения учителям на основании постановления еще 1891 года. Губернское присутствие постановление отменило, но Сенат с таким решением не согласился, указав, что вопрос был решен до того, как вступило в силу требование о закрытом голосовании[16]. Как видно, при рассмотрении этого вопроса сенаторы исходили из формальных оснований.
Другим примером «проземских» решений является эпизод с рассмотрением жалобы Ржевского уездного земства, из сметы которого губернское по земским и городским делам присутствие исключило часть ассигнований. Сенаторы признали, что вопрос о правильности или неправильности определения присутствия на момент его рассмотрения был лишен всякого значения, так как смета уже была утверждена министрами внутренних дел и финансов.
При этом Сенат ни разу не признал возможности внесения изменений в постановления земских собраний самим присутствием. Примером является жалоба Козмодемьянской уездной земской управы на решение Казанского губернского присутствия по увеличению расходов на церковно-приходские школы. В данном эпизоде вмешательство членов присутствия в суть постановления привело к тому, что решения земского собрания было оставлено в силе[17].
Таким образом, сенатские решения, ставившие во главу угла соблюдение оснований закона, способствовали повышению юридической культуры всех субъектов управленческого процесса.
Если в целом оценивать систему административного надзора, созданную в результате контрреформ, то следует отметить повышение эффективности губернаторского надзора, в результате которого пресекались различные и преимущественно малозначительные нарушения земствами действовавшего законодательства.
Приведенные примеры показывают: на практике не подтвердилось главное опасение земских либералов, опасавшихся, что наделение начальника губернии правом оценивать «правильность» постановлений местных учреждений приведет к ущемлению самостоятельности органов общественного управления.
Примечания
[1] Положение о губернских и уездных земских учреждениях, Высочайше утвержденное 1 января 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т.39. Отд.1. СПб.,1867. Ст. 6-7, 9.
[2] Там же. Ст. 95-96.
[3] Там же. Ст.10.
[4] Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т.3. Санкт-Петербург, 1911. С. 115.
[5] Там же. Т. 3. С. 107.
[6] Посчитано по изданию: Сборник постановлений Московского губернского земского собрания с 1865 по 1897 гг. Т. 5. М., 1905. С. 766-807.
[7] РГИА. Ф. 1341. Оп. 131. Д. 468.Л. 13-15.
[8] Там же. Оп. 147. Д. 368. Л.10-11об.; Оп. 152. Д. 454. Л. 9.
[9] Там же. Оп. 131. Д. 440.Л. 13-13об.
[10] Ярцев А. А. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864-1890. Калининград, 2008. С. 116.
[11] Там же. С. 126.
[12] Положение о губернских и уездных земских учреждениях, Высочайше утвержденное 12 июня 1890 года // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. 10. Часть 1. № 6927. Ст. 8.
[13] Там же. Ст. 11-12.
[14] Галкин П.В. Местное самоуправление в Московской губернии и государственная власть, 1864-1917 гг. М., 2012. С. 305.
[15] Центральный государственный архив г. Москвы. Ф. 65. Оп. 45. Д. 35. Л. 428-430; Д. 67. Л. 312-312об.; Д. 77. Л. 17-18.
[16] Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль: (Вторая половина XIX – начало XX в.). М., 2001. С. 132-133.
[17] Там же. С. 137 – 138.
