Русская Idea продолжает размышлять на тему современного образования. Заместитель председателя редакционного совета сайта Василий Ванчугов в еженедельной колонке повествует об опыте американского министерства образования, с момента создания которого в США не прошло и полувека. Основной лейтмотив дискуссий – это децентрализация, когда образовательные программы приближены к местным условиям, и есть возможность учитывать пожелания родителей. Любопытным образом такой подход перекликается с реформой образования, проведенной «консервативными» управленцами России начала ХХ века, о чем недавно рассказывал в интервью нашему проекту Дмитрий Сапрыкин. С другой стороны, вопросы о компетенциях и правах локальных сообществ в организации местной жизни – один из центральных для сюжета «консервативной демократии».

В Конституции Соединенных Штатов Америки, принятой в сентябре 1787 года на Конвенте в Филадельфии, нет ни слова об образовании. Хотя Соединенные Штаты, образованные в 1776 году при объединении тринадцати британских колоний, объявивших о своей независимости, уже имели систему образования, производящую разного уровня подготовки граждан для несения социально приемлемой службы. Так в провинции Нью-Гэмпшир (впоследствии штат Нью-Гэмпшир), именем короля Георга III 13 декабря 1769 года был принят Устав, благодаря которому возник колледж для обучения и воспитания молодежи индейских племен «в чтении, письме и всех частей учености, которая явится необходимым и целесообразным для цивилизации и христианизации детей язычников». Первые дипломы были выданы здесь в 1771 году. Также имелось еще несколько «колледжей», созданных под Колониальным господством. В Пенсильвании, в 1740 году Бенджамином Франклином вначале основана школа, затем преобразованная в колледж, в 1746 году колледж появился и в Нью-Джерси. Опуская детали распространения учебных заведений по территориям и времени, следует отметить, что при этом отсутствовала единая концепция образования на федеральном уровне, и участники этого процесса довольствовались теорией и практикой местного уровня, не имея потребности в централизованном управлении.

В России за обсуждение проектов об организации «особого министерства по части образования» взялись с восшествием на престол Александра I. В октябре 1801 года Фредерик Лагарп направил императору записку, в которой содержался следующий совет: «Необходимо вверить все, что касается народного просвещения, особому и независимому департаменту, которому Вы придали бы очень простую организацию, дабы Вам все было ясно в его делах и дабы он получил настолько четкие инструкции, чтобы его работа не могла стать тщетной». Члены комитета, сходясь в признании насущности центрального органа в этой, безусловно, важной для отечества сфере, расходились как в детализации его функций, так и в именовании подобного вида деятельности: одни предлагали Министерство общественного воспитания, другие — образования, но остановились в итоге на просвещении.

О новом органе управления возвестил манифест об учреждении министерств в целях «воспитания юношества и распространения наук» (1802). Ему вменялось управление всеми учеными обществами, академиями, университетами, учебными заведениями, исключая духовные, военные и некоторые категории училищ, находящихся в особенном ведомстве. Через пятнадцать лет последовало его радикальное преобразование: министерство народного просвещения слили с министерством духовных дел. Затем снова разделение, и в дальнейшем министерство  сосредоточено было на служении интересам государства, ориентируясь в своей деятельности на создание условий в учебной сфере, позволяющих готовить для страны просвещенных патриотов. И с годами эта установка, по сути своей, даже при смене режима, претерпела незначительные изменения, и министерство отвечало за единую государственную политику в области образования на всех уровнях обучения.

А вот в США, тем временем, на протяжении двух столетий успешно обходились вообще без подобного органа власти. Оно было создано только в 1979 году, при президентстве демократа Джимми Картера, посредством разделения существовавшего ранее многопрофильного министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения. Однако создание федерального департамента образования сразу же было воспринято общественностью неоднозначно. Консерваторы выступали против этой «нелепой» инициативы и убеждали кандидата в президенты Рональда Рейгана отменить данное нововведение в случае своей победы. Тысячи страниц, содержащих свод различных федеральных правил и рекомендаций, рассматривались оппонентами как наложение неоправданного и бессмысленного бремени на школьные советы и директоров. Другие напирали на финансовую составляющую, указывая общественности на увеличение суммы расходов из федерального бюджета, что шло вразрез с политикой экономии, провозглашенной Белым домом задолго до этого.

Созданный Департамент образования характеризовался Рейганом во время его избирательной кампании как результат «бюрократической ахинеи» президента Картера, из-за которой неправомерно усиливалась зависимость соответствующих локальных структур от Вашингтона, в силу чего Белый дом брался за решение проблем, которые следует решать исключительно в других местах — в штатах и графствах, в местных университетах и школах. Таким образом, главная задача администрации Рейгана заключалась не только в том, чтобы сократить бюджет новоявленного Департамента, но и обеспечить соответствующие условия, чтобы образование детей формировалось на основе местных потребностей и предпочтений, а не из пожеланий случайных чиновников из Вашингтона.

Так что уже в 1981 году новый президент Рональд Рейган пообещал вскоре упразднить это ведомство, чтобы устранить вмешательство федеральных властей в дела школ, поскольку образование — это ответственность исключительно штатов и местных органов власти. Однако эта инициатива не получила поддержки в конгрессе и вместо упразднения министерство (департамент) получило дополнительное финансирование. С другой стороны, новая административная единица в структуре управления объединила, в целях оптимизации процесса и расходов, некоторые образовательные программы и гранты в единые блоки, предлагаемые штатам и местным школьным советам, дав им больше возможностей для выбора в решении о том, как тратить деньги. Все это должно было облегчить бремя федеральных правил и снизить градус конфронтации.

Тем временем в Штатах создается комиссия (1983) из 18 человек, представлявших частный сектор, правительство и сферу образования, после чего следует алармистский доклад «Нация под угрозой: необходимость реформы образования», в котором говорилось о катастрофическом состоянии знаний и навыков у учащихся[1]. И это состояние тревоги за судьбы образования сохраняется долгое время.

В 1996 году члены Республиканской партии в ходе предвыборной гонки также заявляли, что министерство образования во имя блага и прогресса американского народа стоит распустить, поскольку федеральное правительство не имеет полномочий диктовать правила для всех школ страны. И так каждый год, начиная с 1980 года, республиканцы непременно включали в свою программу, в той или иной вариации, положение, согласно которому «федеральное правительство не имеет конституционных полномочий для участия в школьных программах или для контроля за работой на рынке», а поэтому необходимо отменить профильный департамент. С подобными заявлениями в 1996 году резко выступал, например, Боб Доул.

Дональд Трамп в ходе своей предвыборной кампании действовал в подобном духе, заявив, что в случае успеха планирует, став президентом, не только сократить федеральное финансирование ведомства и распределить его функции на местном уровне, но и, возможно, даже упразднить его. Американцев утомили, заявил он, постоянно растущие расходы на образование, и, тратя на этот вид деятельности, исходя из расходов на душу населения, больше, чем любая страна в мире, они вынуждены довольствоваться при этом 26-м местом в мире по уровню образования. «Мы 26-е в мире, — отметил он, — а это значит, что образование 25 стран лучше, чем наше. И некоторые из них — страны третьего мира», так что и Штаты становятся страной третьего мира[2].

Еще в ноябре 2015 года Трамп опубликовал книгу, которую восемь месяцев спустя, уже во время предвыборной кампании, переиздал с дополнениями и изменениями: «Great Again: How to Fix Our Crippled America» («Снова великие: как исправить искалеченную Америку»). Своим заглавием книга перекликалась с девизом «Сделать Америку великой снова», используемым еще во времена Рональда Рейгана («Let’s Make America Great Again»).

Книга Трампа разбита на проблемные главы — иммиграция, здравоохранение, экономика, социальные программы, энергетика, ну и конечно же образование в Соединенных Штатах. «Многие считают, — пишет Трамп, — что от министерства образования необходимо избавиться. Пора это сделать. Если мы не можем без него обойтись совсем, нужно хотя бы ограничить круг его полномочий и власти. Образованием нужно управлять на местном уровне. Все эти программы вроде Common Core, No Child Left Behind и Race to the Top — все они отбирают право принимать решение у родителей и у школьных комитетов. Министры, принимающие эти программы, думают только об идеологической обработке, а не об образовании наших детей. Их деятельность совершенно не вписывается в американскую модель управления» (Глава 5. Education: failing grade).

Тем не менее при вступлении в должность он вынужден иметь дело с установленной до него системой, и осуществлять действия согласно принятому регламенту. 23 ноября 2016 года объявлено, что Бетси Девос станет министром образования в администрации избранного президента США Дональда Трампа, 7 февраля 2017 года она утверждена в должности Сенатом, а тем временем представители конгресса предложили ликвидировать Министерство образования. Соответствующий законопроект (с маркировкой H.R. 899) внес на рассмотрение конгресса Штатов член палаты представителей от республиканской партии Томас Мэсси[3]. В составлении этого проекта закона его информационной поддержке участвовали еще семь членов конгресса, представляющих Республиканскую партию: Justin Amash (Миннесота), Andy Biggs (Аризона), Jason Chaffetz (Юта), Matt Gaetz (Флорида), Jody Hice (Джорджия), Walter Jones (Северная Каролина), Raul Labrador (Айдахо). Особенностью этой акции является то, что составленный чиновниками документ состоит всего лишь из одного предложения: «Министерство образования должно прекратить действие 31 декабря 2018 года»[4].

Как отмечается на сайте конгрессмена Мэсси, инициатива была внесена, так как существующая система образования показала свою неэффективность из-за а) повсеместной бюрократии и б) чрезмерных трат федерального бюджета. Реализация же их проекта позволит сэкономить налогоплательщикам около 68,3 млрд. долл. США, выделенному бюджету для этого отдела в текущем финансовом году, что составляет 2,1 % от общего объема федеральных расходов.

Также в рамках анализа полезности и эффективности данного министерства можно вспомнить приостановку работы американского правительства в октябре 2013 года, вследствие полного или частичного закрытия федеральных ведомств. Основной причиной данного кризиса, случившегося впервые с 1995 года, стали разногласия между органами законодательной и исполнительной власти, из-за которых до начала нового финансового года не был принят закон, устанавливающий финансирование федеральных ведомств. Приостановка деятельности продолжалась 16 дней, и около 800 тысяч сотрудников федеральных агентств и министерств, чья деятельность была признана некритической, были автоматически отправлены в отпуск без содержания. Согласно внутренней классификации правительства, 94 % сотрудников Департамента образования подлежали увольнению, поскольку приостановка их деятельности является не критической для сохранения системы.

Автор проекта закона H.R. 899, как и многие прежние оппоненты централизации, считает, что функции Министерства образования необходимо распределить между органами власти отдельных штатов, так как Вашингтон не обладает полномочиями регулировать образовательную систему всей страны. «Ни конгресс, ни президент через свою администрацию не имеют конституционных полномочий, чтобы решать, как и что должны учить наши дети. Чиновники в Вашингтоне не должны отвечать за нравственное и интеллектуальное развитие наших детей», — сообщил на своем официальном сайте конгрессмен Мэсси[5].

По мнению Уолтера Джонса, еще одного соавтора законопроекта, «образовательную политику следует вернуть на уровень штатов и округов, где ей и должны заниматься», и «бюрократы в Вашингтоне не могут оценивать нужды школ и учащихся. Пора выдворить федеральных чиновников из наших классов и ликвидировать Министерство образования». Образование американских учащихся должно быть главным образом в руках их родителей, педагогов, местных властей и властей штатов, поскольку они лучше всех понимают их индивидуальные потребности, — заявляет конгрессмен Эндрю Биггс. Министерство образования с момента своего создания выросло в «невообразимый, монструозный федеральный орган», насаждающий по всей стране единый образовательный комплекс (Единые образовательные стандарты в США, Common Core), в то время как давно пора отказаться от шаблонных решений, навязываемых федеральным правительством, и вернуть власть на местный уровень.

Итак, с самого момента появления на свет отдельного министерства образования республиканцы, да и не только они, выступили против его существования, и до настоящего времени демонстрируют верность своей позиции — федеральному центру нет места в системе образования, образовательная политика и практика — прерогатива исключительно штатов, локальных сообществ. В этой позиции проглядывается неприятие вертикали управления с руководящим центром наверху вашингтонской пирамиды. Используя все доступные им средства, политики бьются за устранение диктата федерального центра, отдавая предпочтение региональному и локальному уровням, видя в централизации системы образования угрозу национальной безопасности.

Примечательно, что в России многие воспринимают деятельность министерства образования также негативно: это учреждение не только само поглощает ресурсы, но и неэффективно их распределяет, вмешиваясь в повседневную деятельность учебных учреждений, регламентируя все, что только возможно, а не то, что нужно. Чувство ненависти к министерству – давно уже нормальное чувство и у школьного учителя, и у университетского преподавателя. Однако ликвидация министерства, радикальная децентрализация системы образования пока еще более губительна для данной сферы деятельности: делегирование прав регионам привело за прошедшие годы к развалу единой рациональной системы подготовки, создало условия для формирования локальных (национальных) мифологий, своеобразных интерпретаций истории. Так что ликвидация данного министерства в России пока принесет больше вреда, чем пользы. Однако опыт американцев нам также полезен, поскольку он помогает сформировать общественное мнение, с которым приходится считаться, и чиновникам всякий раз напоминают, что они нанимаются для оказания услуг в рамках образовательного процесса, а не для господства над учениками и учителями, при чем за их же счет. Так что наблюдение за развернувшейся борьбой против министерства образования для нас не только занимательно, но и поучительно.

[1] An Open Letter to the American People. A Nation At Risk: The Imperative For Educational Reform. April 1983.

[2] Full transcript of Donald Trump’s 2016 presidential announcement.

[3] Rep. Massie Introduces Bill to Abolish Federal Department of Education.

[4] H.R. 899: To terminate the Department of Education.

[5] https://massie.house.gov/newsroom/press-releases/rep-massie-introduces-bill-to-abolish-federal-department-of-education

Историк философии, профессор философского факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Похожие материалы

О кризисе российского, а, вернее, постсоветского по факту своего генезиса консерватизма пишут...

Следовало бы приветствовать, культивировать, облагораживать и всячески приспосабливать к нынешней...

В противовес данной позиции сторонники Победоносцева считали невозможным выделить из всей...