Консерваторы и парламент:
 проекты реформы Государственной думы в 1907–1917 годах

«Русская idea» продолжает публиковать материалы специального выпуска «Тетрадей по консерватизму», посвященного российскому опыту парламентаризма. Историк, профессор Московского университета Федор Гайда рассказывает в своей статье о планах правых партий пересмотреть принципы Манифеста 17 октября 1905 года и еще в большей мере сократить права народного представительства. Автор обращает внимание на раскол консервативного лагеря на националистов, лояльных Столыпину, и крайних правых, недовольных в том числе и той системой, что была установлена «железным премьером» после так наз. переворота 3 июня. Эта система сохраняла прежние права Думы, хотя и меняла избирательный закон. Правым не удалось изменить законодательство, однако колебания верховной власти в связи с их проектами, сыграли свою роковую роль в отчуждении от монархии многих представителей умеренного консерватизма.

 

Манифест 17 октября 1905 года значительной частью консерваторов был воспринят как разрыв с государственной традицией России. Император отказывался от своих неограниченных полномочий и соглашался разделить законодательную власть с Государственной думой. Самодержавный (суверенный) характер царской власти сохранялся, что было подтверждено последующим манифестом 3 июня 1907 года, однако провозглашенное им изменение избирательной системы не подразумевало ограничения законодательных прав Думы.

Сама избирательная система предполагала сочетание сословного, имущественного и национального цензов, каждый из которых был очень высок. По имущественному цензу Россию можно было сравнить с Австро-Венгрией и Японией. Национальный ценз также сохранялся в Австро-Венгрии, которая наряду с Россией была единственной державой в Европе, где национальные меньшинства составляли значительную часть населения. Между тем сословные курии в дунайской монархии были отменены в 1907 году.

Выборы в Государственную думу не были прямыми, однако прямые выборы к тому времени были установлены только в Германии (при неравенстве округов) и Британии. Что касается организации работы российского парламента, то у него имелись и либеральные особенности: только в России министры, которые были ответственны перед монархом, должны были отвечать на парламентские запросы. Широкое право думских запросов в России [подр. см. 18] усиливало парламент (но в деструктивном ключе) и в случае отсутствия сильного премьера становилось еще одним фактором децентрализации правительства [подр. см. 6].

Для радикальных либералов (кадетов) одностороннее изменение монархом избирательного закона означало государственный переворот. При этом кадеты не были удовлетворены и прежней системой выборов: партийная программа предполагала всеобщее избирательное право при прямом, равном и тайном голосовании («четыреххвостка»), а также установление парламентарного строя (первенство законодательной палаты над исполнительной властью). В III Думе кадеты, как и социалисты, оказались на крайнем левом крыле. Избирательный закон 3 июня 1907 года позволил сформировать в Думе проправительственное большинство, костяком которого выступала умеренно-либеральная партия октябристов. Лидер октябристов Александр Гучков оправдывал «третьеиюньский переворот» тем, что он позволил не только завершить революцию, но и сохранить в России парламент, а также наладить законотворческий процесс [1, с. 38–41].

Среди консервативных проектов реформирования Думы можно выделить две группы. Одни проекты предлагались русскими националистами, другие – правыми. Первые, как и октябристы, занимали простолыпинские позиции и претендовали на роль одной из двух основных сил парламентского большинства. Националисты не покушались на законодательные полномочия Думы и подчеркивали, что реформа должна лишь укрепить парламентаризм.

Один из идеологов националистов, Михаил Меньшиков, дважды, в 1907 и 1912 годах, предлагал на общественное обсуждение проект реформы избирательного закона и организации думской работы. В соответствии с ним каждый избиратель должен был голосовать за пятнадцать представителей – по числу ведомств и связанных с ними думских отделов. Тем самым предполагалось повысить профессионализм и скорость работы парламента. Общее число депутатов и длительность сессий следовало сократить, а также исключить возможность прохождения представителей «открыто враждебных» национальностей и партий, лиц с низким имущественным цензом, «недостаточно обеспеченных нравственным цензом» и священников (!). Необходимо было также ввести порядок лишения депутатских полномочий и снизить оклады членов парламента [7].

Другой влиятельный член партии, близкий ко двору Петр Балашов, в декабре 1910 года составил для премьера П.А. Столыпина записку об изменении избирательного закона, которое предлагал осуществить сразу после окончания предпоследней сессии III Думы – летом 1911 года. По мнению Балашова, законодательную Думу нужно было обязательно сохранить в качестве «единственного противовеса бюрократизму». Однако выборы следовало проводить от земств, подняв возрастной ценз депутата до сорока лет. Президиум можно было сделать назначаемым. При законодательном конфликте палат последнее слово оставалось за монархом, что таким образом ограничивало законодательные полномочия парламента. Балашов не считал, что подобные меры могли привести к деспотизму, наоборот, по его мнению, к нему привела бы революция, ставшая последствием «худой конституции». Балашов считал, что он тем самым спасал представительство, а изменения вводились до тех пор, «пока нынешнее поколение, сбитое с толку нелепыми учениями и слабостью власти, не уступит место поколению более уравновешенному и политически развитому» [17].

Хотя Петр Столыпин на предстоявших в 1912 году думских выборах и делал ставку на националистов, проекты Меньшикова и Балашова остались без рассмотрения. Они предполагали лишь частичные корректировки парламентской системы слишком дорогой ценой – путем крайней меры: нового изменения Основных законов, на что власть, уже имевшая подобный опыт, идти явно не торопилась. И Столыпин (инициатор манифеста 3 июня), и его преемники предпочли действовать в рамках существовавшей системы.

Проекты правых были гораздо более радикальны. Консерваторов не удовлетворяла третьеиюньская система. Уже в 1909 году правая фракция окончательно оказалась вне проправительственного большинства Думы [16, с. 431]. Лев Тихомиров отмечал: «Проходит год за годом, отделяя нас от момента острого взрыва “революции”, а из “революционного состояния” мы все-таки не выходим. <…> Умиротворение прочно лишь тогда, когда держится равновесием общественных сил, а этого-то у нас доселе нет» [21]. Слой «профессиональных политиканов» оказался опаснее бюрократии [24]. Засилье партийных и парламентских «политиканов», по мнению публициста, сковывало развитие страны, не позволяло реализовать интересы социальных групп: «Парламентаризм сковывает вовсе не бюрократию. Бюрократия – сила служебная, она живет при парламентаризме еще лучше, чем при монархии, потому что сливается с политиканами, властвующими в государстве» [11]. В результате III Дума, как считали правые, оказалась гораздо эффективнее и последовательнее в ниспровержении самодержавия, чем прежние [8, с. 13].

Тем не менее, по мнению Тихомирова, народное представительство в принципе было необходимо, поскольку могло давать полезные мнения, доводить до власти нужды народа, участвовать в законодательной работе, поставить под контроль бюрократию [24]. Для устранения засилья «политиканов» Тихомиров считал необходимым создать не партийное, а сословно-групповое представительство [20]. Тихомиров предлагал сохранить двухпалатный парламент в составе Законодательного совета (на манер Государственного совета, но с длительным сроком избрания и частичной ротацией) и законосовещательной Народной думы, собираемой на краткие сессии [22]. Депутаты должны были по суду отвечать за оскорбление монарха, государственную измену, преступления против религии и нравственности, призывы к бунту [23]. Однако представительство обязательно должно было иметь право делать запросы министрам и жаловаться на них царю [22].

Накануне начала последней сессии III Думы Л.А. Тихомиров пытался склонить Столыпина к изменению политического строя. 5 июля 1911 года он написал письмо премьеру о праве верховной власти вносить поправки в Основные законы и необходимости ввести соответствующий порядок. Публицист утверждал: «Такой [третьеиюньский – Ф.Г.] строй не может держаться. Он и сам рассыпается, потому что бессилен, не авторитетен, не развивает действия, порождает борьбу, которой не в силах сдержать. Жить он не может, но он может вместе с собой погубить Россию». 9 июля Столыпин сделал пометку на полученном письме: «Все эти прекрасные теоретические рассуждения на практике оказались бы злостной провокацией и началом новой революции» [25, с. 359–366; см. также с. 348–351].

Еще более жесткой, чем Тихомиров, точки зрения придерживался Константин Пасхалов, который предложил полностью упразднить Думу и вернуть Государственному совету законосовещательный статус. Выборы в Совет предлагалось осуществлять только от уездных земств (губернские Пасхалов также предлагал упразднить), тем самым сохранив представительство только для русских и только для землевладельцев [15, с. 37–38].

Непреклонность правительства привела к некоторому смягчению позиции правых. Известный публицист кн. Владимир Мещерский (как и Балашов) предлагал дать монарху право решающего голоса в законодательстве: избирать сторону одной из палат, отклонять законопроект или менять любую его часть. Вопросы обороны необходимо было передать в особый комитет из депутатов при особо назначенном председателе [9, с. 13]. Им также было предложено отменить пост председателя Совета министров, восстановить Комитет министров во главе с монархом, чтобы Дума могла лучше реализовать право запроса, а премьер не устанавливал неформальных контактов с думским большинством [10, с. 14–15]. В ответ на проект Мещерского член академической группы Государственного совета Максим Ковалевский вполне справедливо писал, что он вносит дополнительное противостояние в отношения палат и перекладывает ответственность за законы на монарха [5, с. 209–210].

Вместе с тем именно этот проект запомнился Николаю II. Император в октябре 1913 года в ответ на предложение нового министра внутренних дел Николая Маклакова распустить Думу писал ему: «Также считаю необходимым и благовременным немедленно обсудить в Совете министров мою давнишнюю мысль об изменении статьи учреждения Госуд<арственной> думы, в силу которой если Дума не согласится с изменениями Госуд<арственного> совета и не утвердит проекта, то законопроект уничтожается. Это – при отсутствии у нас конституции – есть полная бессмыслица! Представление на выбор и утверждение государя мнений и большинства и меньшинства будет хорошим возвращением к прежнему спокойному течению законодательной деятельности, и притом в русском духе» [выделено автором – Ф.Г.] [3, с. 183–184]. Коллективное противодействие остальных министров и премьера Владимира Коковцова помешало реализации совместных планов Николая II и Маклакова [1, с. 296–297].

Через несколько месяцев в черносотенной «Земщине» была опубликована статья правого депутата Василия Снежкова. Он считал роспуск Думы бессмысленным, поскольку при любых выборах ее состав, по мнению парламентария, не мог стать лучше: в отличие от консервативного и буржуазного населения Запада, как утверждалось, «либерализм или, вернее, либеральничанье – несчастная особенность всех русских людей». Поэтому Снежков тоже выступал с призывом реформировать выборную систему и законодательный процесс: отменить рабочее представительство, изменить порядок городских выборов, а также (как и предлагал Мещерский) дать монарху право утверждения законопроектов, не получивших в палатах большинства [19].

В июле 1914 года, в разгар столкновений рабочих и полиции в Петербурге, Маклаков попытался вернуться к проекту скончавшегося накануне кн. Мещерского. С ведома Николая II министр посетил Пасхалова [14], после чего тот отправил редактору «Московских ведомостей» Борису Назаревскому статью о необходимости перемены статуса палат и просил не смягчать ее резкий тон, поскольку эта идея находит понимание как у Маклакова, так и у самого императора [13]. На заседании Совета министров под высочайшим председательством, посвященном политическому положению в стране и мире (уже был объявлен австро-венгерский ультиматум Сербии), Николай II поставил вопрос о роспуске Думы и превращении ее в законосовещательный орган. Все министры, кроме Маклакова, резко возражали. Министр юстиции Иван Щегловитов, по собственному свидетельству, сказал императору, что считал бы себя изменником в случае поддержки этой меры. После таких слов Николай II произнес: «Этого совершенно достаточно. Очевидно, вопрос надо оставить» [12, т. 2, с. 438; т. 3, с. 133–134]. Далее вопрос о перемене избирательного закона или думских прав не поднимался вплоть до конца 1916 года – речь шла лишь о сроках прекращения парламентской сессии.

В начале ноября 1916 года, с началом думского «штурма власти», в консервативном салоне члена Государственного совета шталмейстера Александра Римского-Корсакова, куда входил и получивший отставку Маклаков, была составлена записка о внутреннем положении России; в ней предлагалась программа преодоления сложившегося политического кризиса. Основным автором, по всей вероятности, был Михаил Говорухо-Отрок [12, т. 5, с. 289], однако оригинал текста записки имел личную правку Маклакова. Государственная дума обвинялась в открытых революционных поползновениях и организации «государственного, а весьма вероятно, и династического переворота». Поэтому, в частности, предлагалось распустить Думу без указания срока возобновления ее деятельности, изменить полномочия Думы и порядок ее выборов. Указывалось, что предусмотренный ст. 87, 112 и 113 Основных законов порядок принятия законопроектов несправедлив: закон, даже проведенный в чрезвычайно-указном порядке, вносился на рассмотрение палат или терял силу, палаты имели право его не рассматривать или отклонить, любые вносимые правительством проекты палаты также могли не рассматривать, в то время как монарх обязан был рассмотреть любые принятые палатами законопроекты. Поэтому предполагалось восстановить неограниченную свободу царских решений, а до установления нового порядка Государственный совет должен был представлять императору проекты законов с указанием мнения большинства и меньшинства. Подводился итог: «Формула “Народу мнение, а Царю решение” является единственно приемлемой для России».

Порядок выборов, предусмотренный положением 3 июня 1907 года, признавался в записке неудачным; выдвигался проект одноступенчатых выборов кандидатов «от городских и уездных бытовых и сословных групп», незначительная часть которых «по жребию, а всего лучше, по Высочайшему соизволению» получала бы статус депутатов. Необходимо было выстроить в отношении Думы активную политику, для чего при премьере должны были появиться «особое лицо, особая и притом серьезно поставленная организация и крупный специальный фонд для ведения внутренней политики в самой Думе с единственной целью создания и поддержания прочного и постоянного большинства, благоприятного правительству». Признавалось, что правительство, «за исключением лишь слабых попыток времен Столыпина, не вело в Думе, или, вернее сказать, с Думой никакой политики». Записка была вручена премьеру Борису Штюрмеру для передачи Императору, но премьер не сделал этого, поскольку придерживался более умеренных взглядов. После этого записку Николаю II передал участник кружка Римского-Корсакова, председатель Комитета помощи русским пленным кн. Николай Голицын, вскоре после этого назначенный премьером [4, с. 337–343].

Тем не менее проект не был реализован, как и планировавшийся в феврале 1917 года досрочный роспуск IV Думы [1, с. 493]. В конечном счете уже в начале Февральской революции думская сессия была приостановлена до апреля. Это не принесло никакого результата, и Государственная дума сыграла крайне значимую роль в победе над «старым порядком». Однако затем Думу отменила уже сама революция: в новых условиях законодательная палата по своим принципам формирования оказалась слишком консервативной [2].

Таким образом, в отличие от националистов правые так или иначе ставили вопрос о лишении Думы законодательной власти, что полностью меняло политическую конфигурацию и ликвидировало систему 3 июня. Однако и националистические, и правые проекты неизменно наталкивались на неприятие со стороны высшей бюрократии (за исключением Маклакова), хотя и по разным причинам: либо в силу своей половинчатости (националистические проекты), либо по причине радикализма (проекты правых). Министры, нередко признававшие неуступчивость и строптивость Думы, неизменно считали ее переустройство большей проблемой, чем поиск путей сотрудничества с ней.

 

Литература

1. Гайда Ф.А. Власть и общественность в России: диалог о пути политического развития (1910–1917). М.: Университет Дмитрия Пожарского, 2016. 604 с.
2. Гайда Ф.А. Третьеиюньские бунтовщики: к вопросу о роли Государственной думы в Февральской революции // Таврические чтения 2016. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность: Международная научная конференция, С.-Петербург, Таврический дворец, 8–9 декабря 2016 г.: Сборник научных статей / под ред. А.Б. Николаева. СПб.: ЭлекСис, 2017. Ч. 2. С. 6–16.
3. Дневники и документы из личного архива Николая II: Воспоминания. Мемуары. Минск: Харвест, 2003. 368 с.
4. Записка, составленная в кружке Римского-Корсакова и переданная Николаю II кн. Голицыным в ноябре 1916 г. // Архив русской революции. Кн. 3. Т. 5 / под ред. И.В. Гессена. М., 1991. С. 337–343.
5. Ковалевский М. Спасительный тормоз или гибельная запруда? // Вестник Европы. 1914. № 4.
6. Куликов С.В. Народное представительство Российской империи (1906–1917 гг.) в контексте мирового конституционализма начала ХХ века: сравнительный анализ // Таврические чтения 2009. Актуальные проблемы истории парламентаризма в истории России (1906–1917 гг.): Международная научная конференция, С.-Петербург, Таврический дворец, 4 декабря 2009 г.: Сборник научных статей / под ред. А.Б. Николаева. СПб.: ЭлекСис, 2010. С. 11–109.
7. Меньшиков М. Дума о Думе // Новое время. 1912. 9 июня.
8. [Мещерский В.П.] Дневник // Гражданин. 1910. № 27.
9. [Мещерский В.П.] Дневник // Гражданин. 1912. № 21.
10. [Мещерский В.П.] Дневник // Гражданин. 1912. № 25.
11. Московские ведомости. 1913. 25 октября.
12. Падение царского режима: Стенографический отчет допросов Верховной следственной комиссии: в 7 т. / под ред. П.Е. Щеголева. М.; Л.: Государственное издательство, 1924–1927.
13. Пасхалов К.Н. Письмо Б.В. Назаревскому, 14 июля 1914 г. // ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 990. Л. 927.
14. Пасхалов К.Н. Письмо кн. С.А. Голицыной, 16 июля 1914 г. // ГАРФ. Ф. 102. Оп. 265. Д. 990. Л. 936.
15. Пасхалов К. Погрешности обновленного 17 октября 1905 года Государственного строя и попытка их устранения. М., 1911.
16. Ромов Р.Б. Фракция правых в III Государственной думе (1907–1912): Дисс. … канд. ист. наук. М., 2003.
17. РГИА. Ф. 892. Оп. 3. Д. 169. Л. 3а–6б.
18. Рябухин И.В. Запросная деятельность в Государственной думе Российской империи (1906–1917 гг.): Дисс. … канд. ист. наук. Барнаул, 2013.
19. Снежков В. Роспуск Государственной думы и изменение Основных законов // Земщина. 1914. 21–22 февраля.
20. Тихомиров Л.А. Два типа представительства // Московские ведомости. 1910. 4 ноября.
21. Тихомиров Л.А. Коренной недостаток нашей реформы // Московские ведомости. 1910. 13 февраля.
22. Тихомиров Л.А. Народное представительство в высших учреждениях // Московские ведомости. 1912. 30 июня.
23. Тихомиров Л.А. О реформе законодательных учреждений // Московские ведомости. 1910. 3 ноября.
24. Тихомиров Л.А. Сочетанная система управления // Московские ведомости. 1912. 11 июля.
25. Тихомиров Л.А. Христианство и политика. Калуга: ГУП «Облиздат»; ТОО «Алир», 2002. 616 с.